Le regole sbagliate
di un mondo che non c’è più
Le norme europee sono sospese, ma le ipotesi di modifica non promettono bene. Il testo del mio intervento al seminario “Dopo le crisi – Dialoghi sul futuro dell’Europa”, promosso da Alessandro Somma e Edmondo Mostacci, che è poi diventato un libro per Rogas edizioni

(pubblicato nel volume “Dopo le crisi” – giu 2021)

Un fattore importante per il futuro dell’Europa è quello delle regole europee, che a causa della pandemia sono state sospese, ma prima o poi torneranno in vigore. Queste regole hanno fortemente condizionato le politiche economiche, tanto al livello dell’Unione che a quello dei singoli paesi, e un giudizio a posteriori sugli effetti che hanno avuto non può lasciare dubbi: si tratta in gran parte di regole sbagliate, in alcuni casi platealmente sbagliate. A questa conclusione siamo arrivati ormai da molti anni: attenzione, non da molti mesi: da molti anni. Eppure si continua ad applicarle, pur se con qualche attenuazione – la famosa “flessibilità” – che però non è minimamente sufficiente a correggere quelli che sono veri e propri errori di impostazione.

Già prima della crisi del Covid si parlava di una riforma, ed erano state elaborate varie proposte. Questa interruzione dovrebbe servire per raggiungere un accordo, in modo che quando si dichiarerà che la sospensione è terminata entri in vigore un “pacchetto” rinnovato. Secondo le più recenti dichiarazioni la sospensione continuerà per tutto il 2022 e finirà – secondo una dichiarazione del vice presidente della Commissione, Valdis Dombrovskis – nel 2023. La data precisa resta indefinita (sarebbe ovviamente diverso se la decisione fosse presa a gennaio o a dicembre di quell’anno) e dipenderà probabilmente da quando si raggiungerà l’accordo sulle modifiche.

Prima però di esaminare di quali proposte si sta parlando è bene ricordare la logica che ha condotto a stabilire le attuali regole. Esse sono la trasposizione di una serie di principi che derivano dalle teorie economiche comunemente definite “neoliberiste”, declinate in questo caso secondo l’”ordoliberismo” che ne è la versione tedesca. Secondo queste teorie il mercato tende naturalmente verso l’equilibrio e compito delle istituzioni è garantire che le forze del mercato possano esprimersi nel miglior modo possibile. Le regole prevedono quindi la tutela della concorrenza, il divieto di aiuti di Stato, una banca centrale indipendente il cui compito primario è il controllo dell’inflazione e che non può finanziare direttamente gli Stati, bilanci pubblici tendenzialmente in pareggio comprese le spese per investimenti. Insomma, la costruzione di una “gabbia” che elimini il più possibile le scelte discrezionali di politica economica.

Certo, il Trattato prevede anche la “piena e buona occupazione”. Ma attenzione, quando si parla di “piena occupazione” in questo contesto c’è il trucco. Perché la piena occupazione è considerata tale quando coincide con il Nairu (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment), ossia il tasso di disoccupazione che non fa accelerare l’inflazione. Il concetto sarebbe che se davvero l’occupazione fosse “piena” questo provocherebbe tensioni sui salari, e ciò non solo farebbe aumentare l’inflazione, ma la farebbe aumentare continuamente (“accelerare”) facendone perdere il controllo. C’è qui una “memoria” dell’alta inflazione degli anni ’70 del secolo scorso, che sono stati anche anni di rivendicazioni salariali in molti paesi. Che poi l’inflazione fosse spinta soprattutto dalle crisi petrolifere, che fecero triplicare il prezzo del greggio in un decennio, e dal finanziamento della guerra in Vietnam, evidentemente importa meno.

Il Nairu è un fattore di grande importanza nel calcolo del Pil potenziale, che sarebbe il tasso di crescita raggiungibile con l’impiego ottimale dei fattori della produzione.  La differenza tra il Pil potenziale e quello effettivo costituisce l’output gap, in base al quale gli organi tecnici della Commissione stabiliscono quanto si può deviare dalle regole per tener conto della congiuntura. Detto così sembra tutto molto razionale. Il problema è che la prova della realtà ha mostrato un clamoroso fallimento di questi calcoli. Il Nairu, in sostanza, è una sorta di media mobile degli anni passati: quindi, più profonda è stata la crisi, più alta risulta la “disoccupazione strutturale” (cioè il Nairu) e minore sarà l’output gap. Di conseguenza, lo spazio di bilancio che viene concesso in funzione anti-congiunturale è troppo poco. Anche perché il Pil potenziale è una grandezza che può essere solo stimata, e le stime dell’ultimo decennio sono state SEMPRE sbagliate: un po’ per un eccesso di ottimismo sull’efficacia delle politiche prescritte, un po’ perché i modelli econometrici in uso era stati resi inadatti dalla dimensione della crisi del 2008-9. Abbiamo così assistito a previsioni che sarebbero state comiche se il loro effetto non fosse stato invece drammatico, come quella secondo cui il Pil potenziale dell’Italia sarebbe stato, nel 2019, inferiore a quello effettivo, segno di un’economia surriscaldata: come si ricorderà, la variazione dell’anno è stata alla fine pari allo 0,3%. Più che surriscaldata, una crescita congelata.

In base a quei conti, però, la Commissione ci imponeva di ridurre il deficit pubblico, che il bilancio programmatico aveva posto al 2,4%, quindi sotto il 3% del Trattato di Maastricht, ma non in linea con la progressiva riduzione del debito stabilita dal Fiscal compact. Oltretutto quel deficit era dovuto solo al servizio del debito, perché il saldo primario (entrate meno spese al netto degli interessi) sarebbe stato positivo per l’1,6% del Pil, come d’altronde accadeva – con l’eccezione di due soli anni – dal lontano 1992. Una politica di rigore che nessun altro paese europeo avrebbe potuto vantare, che avevamo pagato con una crescita stentata e inferiore ai partner europei.

Questo esempio dovrebbe aver chiarito che le regole europee – in particolare quelle contenute nel Fiscal compact, che definiscono i parametri  di valutazione della riduzione del debito – siano sbagliate e quel che è peggio dannose, perché forzano ad attuare politiche pro-cicliche. Data la congiuntura, quel deficit del 2,4% - con saldo primario positivo – andava semmai aumentato, non certo ridotto. L’Italia aveva posto il problema della metodologia fin dal 2014, ottenendo però solo piccoli aggiustamenti che non hanno cambiato in nulla la sostanza.

C’è voluto l’inizio di una campagna internazionale di economisti non certo eterodossi per cominciare a smuovere finalmente le acque. Robin Brooks, capo economista dell’IIF (Institute of International Finance, associazione globale delle istituzioni finanziarie) ha lanciato su Twitter l’hashtag #CANOO (campaign against nonsense of outputgaps), mostrando a suon di grafici le assurdità dei risultati di quel metodo, e a lui si sono uniti altri autorevoli economisti come Adam Posen, presidente del Peterson  Institute, e Adam Tooze.

Che una metodologia cervellotica e inaffidabile venga abbandonata è senz’altro una buona notizia, ma non è affatto detto che quella che la sostituirà ci farà tirare un sospiro di sollievo. La politica dominante in Europa resta quella che i paesi nordici, tedeschi e olandesi soprattutto, hanno imposto fin dai tempi di Maastricht e in seguito resa ancora più stringente: il consolidamento dei conti pubblici prima di tutto, con i suoi corollari di limiti ai deficit e riduzione dei debiti. Se non cambiano gli obiettivi, anche la nuova metodologia sarà scelta in modo da essere funzionale al loro perseguimento.

E infatti la proposta di riforma preparata dall’European Fiscal Board (o Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche, CCEFP) introduce qualche apparente miglioramento, ma è nel segno della assoluta continuità. E infatti un personaggio come Valdis Dombrovskis, il vice presidente della Commissione che non si è mai fatto sfuggire un’occasione per richiamare al rispetto delle regole (sì, quelle lì, quelle assurde) e al “rigore”, ha dichiarato: "Stiamo lavorando alla revisione dei regolamenti e delle direttive del 'six-pack' e del 'two-pack': in pratica facciamo il punto sulla situazione attuale e valutiamo come le regole di bilancio hanno funzionato negli ultimi anni, e come semplificarle. A settembre (2019; ma causa la pandemia poi non si è andati avanti) i ministri finanziari hanno già discusso la possibile soluzione sulla base di una proposta dell’European Fiscal Board, che penso sia una buona base in termini di semplificazione. La proposta è di abbandonare gli indicatori non osservabili come il saldo strutturale di bilancio o l'output gap”.

Forse Dombrovskis la proposta non l’ha letta bene, perché il Pil potenziale in realtà non scompare, ma viene calcolato sull’arco di dieci anni (i 5 precedenti e i 5 successivi) in modo da risultare più stabile: questo però non lo rende esente da difetti. Ma non è quello l’unico problema. Il nuovo parametro principale dovrebbe essere il tasso di crescita della spesa pubblica nominale, calcolata senza considerare entrate non permanenti o spese dovute al ciclo, come i sussidi di disoccupazione che aumentano nei periodi di recessione. E’ prevista anche una clausola di deroga, per eventi particolari e che sarebbe concessa in base al giudizio di un organismo indipendente. L’obiettivo per la spesa viene fissato per la fine del triennio successivo, lasciando la scelta ai governi se spendere di più un anno risparmiando di più in quello seguente. Si propone inoltre l’introduzione di una “limitata” golden rule: dal calcolo della crescita della spesa verrebbero escluse le spese di investimento per i progetti individuati nel bilancio Ue, anche quelle in più rispetto agli impegni di co-finanziamento. Il controllo su queste spese, per evitare che i governi facciano i furbi computando sotto quelle voci spese diverse, spetterebbe anche agli organismi indipendenti di ogni Stato (in Italia, l’Ufficio parlamentare di bilancio).

Ci sono poi altri suggerimenti , come l’abolizione del voto a maggioranza qualificata nella Commissione, un presidente stabile per l’Eurogruppo scelto al di fuori di esso e il mutamento del sistema delle sanzioni: al loro posto andrebbe rafforzata la capacità fiscale dell’Unione (un altro modo di proporre gli eurobond), ma verrebbe escluso dai fondi chi non è in regola. L’obiettivo di riduzione del debito verrebbe fissato paese per paese, non con una regola uguale per tutti come ora, con quelli ad alto debito che si impegnano a ridurlo e quelli a basso debito che dovrebbero aumentare la spesa pubblica per investimenti, specialmente quelli che hanno conti con l’estero in attivo: è l’invito tante volte fatto in particolare a Germania e Olanda, che se ne sono sempre tranquillamente infischiate. Non ci proponiamo qui di commentare tutti questi punti, cosa che richiederebbe di allungare molto il discorso. Limitiamoci ad esaminare che cosa cambierebbe riguardo al rientro dal debito, che resta l’obiettivo fondamentale.

Uno studio in proposito lo hanno fatto Massimo D’Antoni e Gianluigi Nocella, per il Rapporto annuale del Mulino “La finanza pubblica italiana” del 2021. I due economisti confrontano i percorsi che bisognerebbe seguire applicando la regola attuale e quella proposta dalla riforma. Nel primo caso sarebbero richiesti saldi primari molto alti – superiori al 4% dal 2023 al 2027, che poi si ridurrebbero via via fino a circa il 2,5% nel 2036; nel secondo i saldi primari dovrebbero essere bassi i primi anni, ma già dal 2027 si dovrebbe raggiungere circa il 3,5% per raggiungere un picco di quasi il 5% nel 2033 e poco meno negli anni successivi. Una di quelle cure che fanno venire in mente la vecchia battuta: “L’operazione è riuscita ma il paziente è morto”.

Una proposta di riforma che apparentemente si muove su un altro piano è stata elaborata da Olivier Blanchard (l’ex capo economista del Fmi, ora al Peterson Institute), Alvaro Leandro (Caixa Bank) e Jeromin Zettelmeyer (Fmi). Qui in effetti la logica cambia: non più regole espresse in numeri e percentuali da rispettare, ma prescrizioni qualitative, “standard”, “che lascino spazio a un giudizio insieme a un processo per decidere se gli standard sono rispettati. Al centro di questo processo ci sarebbero le valutazioni specifiche per paese, che utilizzano una metodologia di analisi stocastica della sostenibilità del debito, guidata dalla Commissione europea. Le violazioni dello standard dovrebbero essere giudicate da un’istituzione indipendente, come la CGCE (o una camera specializzata), piuttosto che dal Consiglio europeo”.

Ora, a parte la scivolata di ipotizzare l’ennesima “autorità indipendente”, il concetto è di affidarsi non più a regole fisse, che sono “stupide” (Romano Prodi dixit), perché in quanto fisse non possono tener conto della mutevolezza e complessità delle situazioni, ma a un processo decisionale in cui l’ultima parola spetterebbe al Consiglio, che è attualmente il massimo organo politico dell’Unione. E’ certamente un passo avanti, ma il diavolo cacciato dalla porta rientra prontamente dalla finestra. Alla base delle decisioni del Consiglio ci dovrebbero essere le valutazioni sulla sostenibilità del debito determinate con “una metodologia di analisi stocastica”. Ancora una volta, assumerebbe un rilievo decisivo la supposta oggettività di un’analisi economica che comunque richiede stime e previsioni, quelle stime e previsioni che da anni non fanno altro che produrre risultati sbagliati. La sostenibilità del debito non è un fatto oggettivo, dipende molto da scelte politiche su quanto tassare e quanto spendere, e dipende anche da quale politica economica si sceglie. E, vista la struttura dell’Unione, da quale grado di libertà c’è nella scelta delle politiche da perseguire.

Comunque la riforma si farà, e per chi pensa che in Europa le cose dovrebbero cambiare si prospetta un compito che può essere sintetizzati in due filoni pricipali.

-          Una battaglia di principi. Non è possibile che gli obiettivi principali dell’Unione, quelli che le regole dovrebbero realizzare, siano il controllo dell’inflazione e la riduzione dei debiti pubblici. Quelli possono essere obiettivi collaterali, che una corretta gestione della politica economica certo non può trascurare. Ma è inutile controllare continuamente il funzionamento dell’automobile senza decidere dove si vuole andare, o, in altre parole, assicurarsi che funzioni e lasciare al caso la destinazione, pur dichiarando che dovrebbe avere certe caratteristiche. Fuor di metafora, se pure l’economia – misurata da indicatori anch’essi non neutrali – andasse a gonfie vele, ma una gran parte dei cittadini non riuscisse a vivere bene, bisognerà pure chiedersi che cosa c’è che non va.

-          Una battaglia sui metodi. Basta con l’uso di parametri non osservabili, che dipendono da ipotesi e stime che si sono rivelate quasi sempre inaffidabili e che possono spingere a decisioni che non solo non risolvono il problema, ma provocano disagi e sofferenze (il caso Grecia insegna). Il già citato Robin Brooks, per esempio, ha proposto di utilizzare come parametro principale il tasso di occupazione.  Ma viste le idee radicate in Germania e nei paesi nordici si può pensare anche a variabili che riguardino i conti pubblici. Per fare un esempio grossolano, il deficit di bilancio consentito potrebbe essere stabilito sulla base della variazione del Pil nell’anno precedente: più questa è stata negativa, maggiore è lo stimolo fiscale permesso, a prescindere dalla dimensione del deficit (e del debito). Un altro aspetto importante è il controllo non solo dei disavanzi, ma anche degli avanzi di bilancia, già previsti nella Macroeconomic imbalances procedure ma, specie per quanto riguarda gli avanzi, mai fatti rispettare. Eppure si tratta di una variabile di grande importanza per l’equilibrio economico dell’Unione. Ma come la proposta di Keynes a Bretton Woods fu bocciata dagli Usa la cui bilancia era allora in avanzo, così in Europa la regola – che pure è asimmetrica, perché consente un disavanzo del 4% e un avanzo del 6 – non è stata applicata perché ad essere in eccesso di avanzo è la Germania (e il suo satellite Olanda). Si potrebbe continuare, ma qui volevamo solo porre l’attenzione sul problema.

La pandemia ha sconvolto il sistema di regole europee pensato trenta anni or sono, in un mondo completamente diverso da quello di oggi e sulla base di teorie economiche di cui la storia si è incaricata di dimostrare l’inadeguatezza. Sono state assunte decisioni impensabili fino al giorno prima. Sospensione delle regole di bilancio e del divieto di aiuti di Stato; aumento (modesto) del bilancio europeo su cui si battagliava da più di un anno; solidarietà economica tra Stati (anche questa modesta, ma era esclusa dai Trattati); sostanziale finanziamento degli Stati da parte della Bce (anche questo esplicitamente vietato); primo embrione di eurobond. Nonostante la dimensione certo non enorme di molte di queste iniziative, sembrerebbe che il cambiamento di rotta tanto auspicato si sia avviato. Ma a fronte di questo ci sono segnali negativi, come la riforma del Mes che è stata approvata e la proposta per la modifica del Patto di stabilità. C’è la possibilità concreta che, passata l’emergenza, prevalga chi vuole ritornare al passato Per i paesi europei sarebbe un drammatico salto all’indietro.

 

Con interventi di Marco Baldassari, Aldo Barba, Sergio Cesaratto, Omar Chessa, Carlo Clericetti, Guido Comparato, Marco Dani, Alfredo D'Attorre, Carlo Galli, Vladimiro Giacché, Andrea Guazzarotti, Federico Losurdo, Alessandro Mangia, Luigi Melica, Augustin Menendez, Edmondo Mostacci, Massimo Pivetti, Geminello Preterossi, Francesco Saitto, Fiammetta Salmoni, Alessandro Somma, Antonella Stirati, Luigi Testa.

https://www.ibs.it/dopo-crisi-dialoghi-sul-futuro-libro-vari/e/9788899700607